意见简述
2015年12月7日，中国法院网公布中央政法委等6部门印发的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》。 [1]
中央政法委 财政部 最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部
关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）
为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，切实做好司法过程中对困难群众的救助工作，有效维护当事人合法权益，保障社会公平正义，促进社会和谐稳定，现就建立完善国家司法救助制度，提出以下意见。
一、建立完善国家司法救助制度的意义和基本原则
开展国家司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。当前，我国正处于社会矛盾凸显期、刑事犯罪高发期。随着越来越多的矛盾以案件形式进入司法领域，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。有的由此引发当事人反复申诉上访甚至酿成极端事件，损害了当事人合法权益，损害了司法权威，影响社会和谐稳定。近年来，各地积极探索开展刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助等多种形式的救助工作，对解决困难群众燃眉之急，及时化解矛盾纠纷，收到了良好的效果。但是，司法救助工作总体上仍处于起步阶段，发展还不平衡，救助资金保障不到位、对象不明确、标准不统一、工作不规范等问题亟待解决。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，为进一步加强和改进司法救助工作指明了方向。实现国家司法救助工作制度化、规范化，对受到侵害但无法获得有效赔偿的当事人，由国家给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，维护司法的权威和公信。
国家司法救助，应当遵循以下基本原则：
——坚持辅助性救助。国家司法救助是对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，采取的辅助性救济措施。重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难。对同一案件的同一当事人只进行一次性救助。对于能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应当通过诉讼渠道解决。
——坚持公正救助。严格把握救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引发新的矛盾。
——坚持及时救助。对符合救助条件的当事人，办案机关应根据当事人申请或者依据职权及时提供救助，确保及早化解社会矛盾。
——坚持属地救助。对符合救助条件的当事人，不论其户籍在本地或外地，原则上都由案件管辖地负责救助。
二、国家司法救助的对象
对下列人员提出国家司法救助申请的，应当予以救助：
（一）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使重伤或严重残疾，因案件无法侦破造成生活困难的；或者因加害人死亡或没有赔偿能力，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。
（二）刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命，急需救治，无力承担医疗救治费用的。
（三）刑事案件被害人受到犯罪侵害而死亡，因案件无法侦破造成依靠其收入为主要生活来源的近亲属生活困难的；或者因加害人死亡或没有赔偿能力，依靠被害人收入为主要生活来源的近亲属无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。
（四）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使财产遭受重大损失，因案件无法侦破造成生活困难的；或者因加害人死亡或没有赔偿能力，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。
（五）举报人、证人、鉴定人因举报、作证、鉴定受到打击报复，致使人身受到伤害或财产受到重大损失，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。
（六）追索赡养费、扶养费、抚育费等，因被执行人没有履行能力，造成申请执行人生活困难的。
（七）对于道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。
（八）党委政法委和政法各单位根据实际情况，认为需要救助的其他人员。
涉法涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照执行。
申请国家司法救助人员，具有以下情形之一的，一般不予救助：对案件发生有重大过错的；无正当理由，拒绝配合查明犯罪事实的；故意作虚伪陈述或者伪造证据，妨害刑事诉讼的；在诉讼中主动放弃民事赔偿请求或拒绝加害责任人及其近亲属赔偿的；生活困难非案件原因所导致的；通过社会救助措施，已经得到合理补偿、救助的。对社会组织、法人，不予救助。
三、国家司法救助的方式和标准
（一）救助方式。国家司法救助以支付救助金为主要方式。同时，与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。有条件的地方，积极探索建立刑事案件伤员急救“绿色通道”、对遭受严重心理创伤的被害人实施心理治疗、对行动不便的受害人提供社工帮助等多种救助方式，进一步增强救助效果。
（二）救助标准。各地应根据当地经济社会发展水平制定具体救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内。损失特别重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。
（三）救助金额。确定救助金具体数额，要综合考虑救助对象实际遭受的损害后果、有无过错以及过错大小、个人及其家庭经济状况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出、以及赔偿义务人实际赔偿情况等。
四、国家司法救助程序
使用国家司法救助资金应当严格遵循以下程序：
（一）告知。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，对符合救助条件的当事人，应当告知其有权提出救助申请。
（二）申请。救助申请由当事人向办案机关提出；刑事被害人死亡的，由符合条件的近亲属提出。申请一般采取书面形式。确有困难，不能提供书面申请的，可以采用口头方式。申请人应当如实提供本人真实身份、实际损害后果、生活困难、是否获得其他赔偿等相关证明材料。
（三）审批。办案机关应当认真核实申请人提供的申请材料，综合相关情况，在10个工作日内作出是否给予救助和具体救助金额的审批意见。决定不予救助的，及时将审批意见告知当事人，并做好解释说明工作。
（四）发放。对批准同意的，财政部门应及时将救助资金拨付办案机关，办案机关在收到拨付款后2个工作日内，通知申请人领取救助资金。对急需医疗救治等特殊情况，办案机关可以依据救助标准，先行垫付救助资金，救助后及时补办审批手续。
五、国家司法救助资金的筹集和管理
（一）国家司法救助资金的筹集。坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式。各地国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整机制。已经建立的刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统一合并为国家司法救助资金。中央财政通过政法转移支付，对地方所需国家司法救助资金予以适当补助。同时，各地要采取切实有效的政策措施，积极拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金。
（二）资金管理和监督。各级政府财政部门严格资金管理，确保管好、用好救助资金。政法各单位在年度终了1个月内，向救助领导小组报送当年发放救助资金的明细情况，接受纪检、监察和审计部门监督，确保专款专用。对个人、企业和社会组织捐助救助资金的，应当告知救助的具体对象，确保资金使用的透明度和公正性。
（三）责任追究。对截留、侵占、私分或者挪用国家司法救助资金的单位和个人，违反规定发放国家司法救助资金造成重大损失的单位和个人，骗取国家司法救助资金的相关人员，严格依纪依法追究责任，并追回救助资金。
六、国家司法救助工作的组织领导
（一）明确工作机构。各地成立由党委政法委牵头，财政和政法各单位等共同参加的国家司法救助领导小组，负责研究制定国家司法救助的制度规范和配套措施，测算资金需求，定期检查各单位工作落实情况。政法各单位应当指定专门机构或者人员负责救助工作。
（二）加强组织协调。各地各有关部门要在当地党委、政府统一领导下，各司其职、相互配合、形成合力。政法各单位按照职责范围和案件管辖分工，分别对救助申请进行审批。案件需移送下一办案环节或其他政法单位的，办案机关应将国家司法救助有关材料随案卷一并移送。
（三）建立衔接机制。对于符合司法救助条件的当事人就人身伤害或财产损失提起民事诉讼的，人民法院应当依法及时审查并减免相关诉讼费用，司法行政部门应当依法及时提供法律援助，保障困难群众充分行使诉讼权利。对于未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的当事人，符合社会救助条件的，办案机关协调其户籍所在地有关部门，纳入社会救助范围。
（四）制定实施办法。各地根据本意见精神，制定本地区国家司法救助制度实施办法，并在实践中不断总结完善，确保救助工作有章可循、有据可依，公开透明、公平公正，充分发挥救助效能。各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的实施办法，在本意见下发3个月之内，报中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部备案。
各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团党委政法委、财政厅（局）自2015年起，每年2月底前，将本地区上一年度执行司法救助情况，分别报中央政法委员会、财政部。 [1]
为切实做好司法过程中对困难群众的救助工作，有效维护当事人合法权益，中央政法委、财政部、最高法、最高检、公安部、司法部6部委向社会公布《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《意见》），为各地开展国家司法救助工作提供了政策指导。日前，本报记者就此采访了中央政法委队伍建设室主任许尔锋及部分学者、专家。
一问 国家司法救助应遵循哪些原则？
【制度】《意见》指出，国家司法救助，应当遵循以下基本原则：
——坚持辅助性救助。国家司法救助是对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，采取的辅助性救济措施。重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难。对同一案件的同一当事人只进行一次性救助。对于能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应当通过诉讼渠道解决。
——坚持公正救助。严格把握救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引发新的矛盾。
——坚持及时救助。对符合救助条件的当事人，办案机关应根据当事人申请或者依据职权及时提供救助，确保及早化解社会矛盾。
——坚持属地救助。对符合救助条件的当事人，不论其户籍在本地或外地，原则上都由案件管辖地负责救助。
【解读】许尔锋介绍，司法救助难是长期困扰政法机关的一个突出问题，也是人民群众反映强烈的问题。近些年来，各地政法机关为解决这一问题，探索开展了刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助、执行救助等工作。制定国家司法救助制度意见，实现国家司法救助工作制度化、规范化，对受到侵害但无法获得有效赔偿的当事人，由国家给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，维护司法权威和公信。
【声音】中国社会科学院法学研究所研究员王敏远表示，《意见》明确规定了对被害人等的司法救助原则，即补充性原则、有限性原则、救急不救贫原则等。所谓补充性原则，是指刑事案件被害人只有在无法获得犯罪人及时赔偿，且无法通过其他途径获取社会保险、单位救济等情况下，才应予以国家救助。国家救助是被害人获得救助的最后手段。所谓有限性原则，即刑事被害人司法救助是对被害人的补偿，是国家对被害人的一种救助或援助，具有国家福利的性质，而不是赔偿刑事被害人的一切损失。所谓救急不救贫原则，是指对被害人的救助只能解决其燃眉之急，只能解决其紧迫的生活困难、医疗需求。
二问 什么样的人能得到国家司法救助？
【制度】《意见》规定，国家司法救助的对象主要是遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，造成生活困难的当事人或近亲属。具体有四类人员：受到犯罪侵害导致死亡、重伤、严重残疾、急需医疗救治的刑事被害人，受到打击报复的举报人、证人、鉴定人，追索赡养费、扶养费、抚育费人员，道路交通事故受害人。
【解读】许尔锋介绍，申请国家司法救助人员，具有以下情形之一的，一般不予救助：对案件发生有重大过错的；无正当理由，拒绝配合查明犯罪事实的；故意作虚伪陈述或者伪造证据，妨害刑事诉讼的；在诉讼中主动放弃民事赔偿请求或拒绝加害责任人及其近亲属赔偿的；生活困难非案件原因所导致的；通过社会救助措施，已经得到合理补偿、救助的。对社会组织、法人，不予救助。
【声音】中国刑事诉讼法学研究会常务理事王新清表示，设立国家司法救助制度，体现了国家的责任担当，充分展示了负责任政府的良好形象。我国这次通过“六部委意见”的方式正式建立国家司法救助制度，体现了十八大以来以习近平为总书记的党中央对人民的关怀爱护，体现了政府的责任担当。这个制度一定能够促进我们的法治国家建设和人权保障事业向前发展。
三问 司法救助的标准是什么？
【制度】《意见》规定，各地应根据当地经济社会发展水平制定具体救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内。损失特别重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。
【解读】许尔锋介绍，救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内。各地根据当地经济社会发展水平，作出细化规定。具体到每一起案件的救助金额，要综合考虑救助对象实际遭受的损害、有无过错以及过错大小、个人及其家庭经济状况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出，以及赔偿义务人实际赔偿情况等。
【声音】北京师范大学刑事法律科学研究院副院长、刑事诉讼法学会副会长宋英辉指出，司法救助制度实质上始于我国2004年在司法实践中开展的刑事被害人救助工作。然而，由于探索时间较短，被害人救助工作在司法实践中呈现出各地发展不平衡，救助对象不明确，救助资金难以保障，救助工作权责模糊等诸多问题。《意见》的出台，实现了被害人救助与涉法涉诉信访救助等专项救助的合并，形成了统一的国家司法救助，促使我国司法救助逐步制度化和规范化，并为司法救助制度未来的立法化和相关制度的改革完善积累经验。
四问 司法救助需要经过哪些程序？
【制度】《意见》规定，使用国家司法救助资金应当严格遵循以下程序：
（一）告知。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，对符合救助条件的当事人，应当告知其有权提出救助申请。
（二）申请。救助申请由当事人向办案机关提出；刑事被害人死亡的，由符合条件的近亲属提出。申请一般采取书面形式。确有困难，不能提供书面申请的，可以采用口头方式。申请人应当如实提供本人真实身份、实际损害后果、生活困难、是否获得其他赔偿等相关证明材料。
（三）审批。办案机关应当认真核实申请人提供的申请材料，综合相关情况，在10个工作日内作出是否给予救助和具体救助金额的审批意见。决定不予救助的，及时将审批意见告知当事人，并做好解释说明工作。
（四）发放。对批准同意的，财政部门应及时将救助资金拨付办案机关，办案机关在收到拨付款后2个工作日内，通知申请人领取救助资金。对急需医疗救治等特殊情况，办案机关可以依据救助标准，先行垫付救助资金，救助后及时补办审批手续。
【解读】许尔锋介绍，从程序上看，一般要经过告知、申请、审批、发放四道程序。当事人也可以根据自身实际，直接提出申请。办案机关应当在10个工作日内作出是否给予救助和具体救助金额的审批意见，并在收到财政部门拨付款后的2个工作日内，通知申请人领取救助金。
【声音】中国人民大学法学院教授刘计划表示，地方党委政法委应当根据中央政法委的要求，对《意见》的实施进行指导和协调，对实施情况进行分析，对实施经验进行总结。为了发挥司法救助的制度功能，使之常态化，建议中央政法委在此基础上推动司法救助制度立法，实现司法救助制度的法律化、规范化，使司法救助制度真正成为社会保障制度的有机组成部分。 [2]
2014年1月六部委出台的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称意见）明确了救助对象和范围、细化了救助标准和程序、规范了救助资金的筹措和管理，厘清了救助工作的分工与协调。
意见出台两年已取得初步效果，《法制日报》记者就完善国家司法救助制度几大亮点，采访了多位法学位专家。 [3]
亮点一：统一救助标准
意见：各地应根据当地经济社会发展水平制定具体救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内。损失特别重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。确定救助金具体数额，要综合考虑救助对象实际遭受的损害后果、有无过错以及过错大小、个人及其家庭经济状况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出、以及赔偿义务人实际赔偿情况等。
点评：北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉说，司法救助制度实质上始于我国2004年在司法实践中开展的刑事被害人救助工作，2009年出台的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》使得刑事被害人救助工作在全国范围内全面推开，然而由于探索时间较短，被害人救助工作在司法实践中呈现出各地发展不平衡，救助对象不明确，救助资金难以保障，救助工作权责模糊等诸多问题。
意见的出台，实现了被害人救助与涉法涉诉信访救助等专项救助的合并，形成了统一的国家司法救助，促使我国司法救助逐步制度化和规范化，并为司法救助制度未来的立法和相关制度的改革完善积累经验。 [3]
两点二：坚持辅助救助
意见：坚持辅助性救助，国家司法救助是对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，采取的辅助性救济措施。重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难。对同一案件的同一当事人只进行一次性救助。对于能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应当通过诉讼渠道解决。
点评：中国社会科学院法学研究所研究员王敏远表示，意见明确规定了对被害人等的司法救助原则，即补充性原则、有限性原则、救急不救贫原则等。所谓补充性原则，是指刑事案件被害人只有在无法获得犯罪人及时赔偿，且无法通过其他途径获取社会保险、单位救济等情况下，才应予以国家救助，国家救助是被害人获得救助的最后手段。所谓有限性原则，即刑事被害人司法救助是对被害人的补偿，是国家对被害人的一种救助或援助，具有国家福利的性质，而不是赔偿刑事被害人的一切损失。所谓救急不救贫原则，是指对被害人的救助只能解决其燃眉之急，只能解决其紧迫的生活困难、医疗需求。 [3]
亮点三：探索绿色通道
意见：国家司法救助以支付救助金为主要方式，与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。有条件的地方，积极探索建立刑事案件伤员急救“绿色通道”、对遭受严重心理创伤的被害人实施心理治疗、对行动不便的受害人提供社工帮助等多种救助方式，进一步增强救助效果。
点评：中国青年政治学院常务副院长王新清认为，在刑事司法实践中，确有一些案件，由于发案时间长、证据显现不足等原因，确实难以侦破，或者难以达到起诉的标准。在这种情况下，刑事被害人及其近亲属往往会给侦破机关、公诉机关施加压力，有的甚至非法纠缠追诉机关。
在没有国家司法救助的情况下，刑事追诉机关或为了摆脱纠缠，或因为同情被害人的惨痛处境，人为降低追诉标准，把一些达不到侦查终结、起诉标准的案件，草草结案，草率起诉，当法院发现不够定罪证据标准时，侦查、起诉机关往往联合起来给法院施加压力，有些冤错案件就这样形成了。
国家司法救助制度设立后，当案件不能侦破，被害人得不到赔偿时，国家通过支付救助金，设立急救“绿色通道”，给予心理治疗和其他方式的救助，可以在一定程度上改善被害人及其近亲属的处境，在一定程度上缓解被害人及其近亲属对刑事追诉机关施加的压力，保障侦查机关、起诉机关不受干扰地办案，实现追诉的客观公正，实现刑事司法的公平正义。 [3]
亮点四：政府筹措资金
意见：国家司法救助资金的筹集，坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式。各地国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整机制。已经建立的刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统一合并为国家司法救助资金。中央财政通过政法转移支付，对地方所需国家司法救助资金予以适当补助。同时，各地要采取切实有效的政策措施，积极拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金。
点评：中国青年政治学院常务副院长王新清认为，这彰显政府责任担当的价值。设立国家司法救助制度，体现了国家的责任担当，充分展示了负责任政府的良好形象。我们的国家是社会主义国家，国家有义务保护人民的幸福生活，实现安居乐业。当公民受到犯罪、民事侵权行为侵害后，国家有责任为受害的公民提供法律救济，让他们能够通过司法程序恢复受到侵害的权利，获得必要的经济赔偿。
以前，由于我国的财力有限，法治发展水平不高，我国的司法救助制度长期没有建立，有些被害人及其近亲属生活处境困难。通过“六部委意见”的方式正式建立国家司法救助制度，体现了十八大以来以习近平为总书记的党中央对人民的关怀爱护，体现了政府的责任担当。这个制度一定能够促进我们的法治国家建设和人权保障事业向前发展。 [3]
两点五：确定救助对象
意见：遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，造成生活困难的当事人或近亲属可以得到国家司法救助。具体有四类人员：受到犯罪侵害导致死亡、重伤、严重残疾、急需医疗救治的刑事被害人；受到打击报复的举报人、证人、鉴定人；追索赡养费、扶养费、抚育费人员；道路交通事故受害人。
点评：中国人民大学法学院教授刘计划表示，意见的基本内容是务实可行。意见限定的国家司法救助的对象范围适当，程序具有可操作性，关于国家司法救助资金的筹集和管理的安排则提供了重要的经费保障，而建立的国家司法救助工作的组织领导机制则提供了强有力的组织保障。特别是要求各地成立由党委政法委牵头，财政和政法各单位等共同参加的国家司法救助领导小组，体现了党的有力领导，有助于推动司法救助工作的有效实施。
意见内容明确细致，便于各地实施。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关是实施司法救助制度的责任主体，负有有效实施国家司法救助制度的职责。为此，政法各机关应当将司法救助作为一项重要工作内容，积极履行关照义务，及时告知符合条件的社会成员提出申请，为实施司法救助提供便利条件和有效保障，真正保证司法救助制度惠及所有符合条件的社会成员，确保每位需要获得司法救助的社会成员能够获得及时的救助。 [3]
参考资料
1. 关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行） ．中国法院网．2015-12-07[引用日期2015-12-07]
2. 《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》解读 ．公安部[引用日期2016-11-27]
3. 聚焦完善国家司法救助制度五大亮点 ．人民网 [引用日期2016-03-14
