关于司法责任制背景下

检察委员会运行机制改革的思考

内容摘要：检察委员会（以下简称检委会）制度作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，在我国整个司法制度中，处于“牵一发而动全身”的关键地位。本轮司法改革是深层次的体制性机制性改革，其重点在于加强和完善司法责任制。完善司法责任制是一项综合性改革，必然涉及检委会运行机制，改革背景下如何完善检委会运行机制是检察机关迫切需要研究的问题。

关键词：司法责任制检察委员会 运行机制

检察官办案责任制改革的核心，就是赋予检察官一定范围内处理案件的决定权，同时对其决定承担责任，即检察官既是办案主体，同时也是责任主体。随着我国法治进程的不断推进，检委会决策制自身的制度设计缺陷也日益显现，尤其是在推行改革的今天，其与检察官办案责任制之间的矛盾与冲突愈加明显。

一、落实责任制对检委会运行机制改革的要求

（一）检委会决策机制运行现状和存在的问题

首先，检委会机构设置行政色彩浓重，包括委员组成行政化、专职委员设置行政化、检委会行使职权泛行政化等。

其次，检委会决策范围界定不明确，对重大案件范围界定不明确，缺乏可操作性，致使大量程序性案件流入检委会，检委会成了第二办案机关。

第三，检委会制度功能缺失。一是检委会办事机构功能缺失。实践中，办事机构的配置和职能发挥良莠不齐。根据相关规定，检委会委员、承办部门、检察长均有权启动检委会决策程序，但无论是检委会委员还是承办部门启动这一程序，都须经检察长决定后交检委会办事机构审查。实践中，检察长很少否决提交讨论的议题。二是检委会工作考核机制缺失。检委会的考核内容考核点少，未能将检委会的整体工作运行质量纳入考核范围。

第四，检委会决策程序背离司法现代化。一是议事程序缺乏规范性。对于检委会的议事程序，最高人民检察院制定了《检委会议事规则》。但在基层院，对议案的提请、会议的召开、讨论过程并没有详细规定。议题的提请有的由承办案件的部门直接提交检察长决定是否上会，有的则由检委会办事机构审查后提交。二是决策主体缺乏直接性和亲历性。实践中，检委会讨论案件采取汇报、发言、讨论等方式进行，一些议案由于受办案期限限制，常常在会前一天才送到检委会委员手中，甚至有些在检委会召开时临时决定增加议题进行讨论，委员没有足够的时间去研究法律和定性。由于缺乏直接性和亲历性，加之承办人员汇报案件的倾向性和委员自身理解的片面性，检委会决策的质量受到严重影响。

（二）检委会决策机制的改革目标

1、强化检委会决策的司法属性

检委会是在检察长主持下检察机关行使法律监督权的重要组织形式。强化检委会的司法属性，检察长应当首先从理念上树立对检委会最高业务决策机构的敬畏之心，严格区分检委会与党组会、检察长办公会的职责权限和层级关系，充分发挥检委会的决策作用。

2、加强检委会组织建设

实行检委会委员准入退出机制。建立检委会委员动态管理机制，除正、副检察长外，对担任部门负责人的委员实行动态管理，委员资格随其行政职务变动而调整。同时，要尽可能地任用主要业务部门的主要负责人。适当引入检委会委员竞争机制，公开选拔优秀的一线办案青年检察官为委员，逐步淡化论资排辈和行政色彩。还可以邀请专家、学者挂职并吸纳他们为委员，以提升检委会的理论层次。在委员的任期上，应明确规定与检察长任期相同，最长不超过5年。任期届满后，经重新考核，符合条件的可重新任命，经考核为不称职或长期未履行委员职责的，应予以免职。

明确专职委员的职责和定位，完善专职委员的选任退出机制。一是充分发挥专职委员作为检察长和检委会的参谋助手作用。二是发挥审查把关作用。对提请检委会讨论决策的议题内容、涉及的法律法规、学术观点，组织相关人员进行研究、论证，提出预案。三是指导、沟通协调作用。专职委员应当担当起检察院法律顾问的角色，对检察业务及办案中暴露出的问题，为相关职能部门及时提供法律服务和指导。此外，专职委员还要加强对检委会决策执行情况进行督察，确保决策及时有效落实。对于专职委员的选任，应当引入竞争择优机制，避免为解决待遇问题而确定专职委员人选。同时，明确专职委员的任期与检察长任期相同，可连任2届，并按领导干部考核规定对其履职能力和履职情况进行平时考核和年度考核，根据考核结果及时调整不能胜任岗位的专职委员。

合理配置检委会决策辅助机构，强化检委会办事机构的职责。探索建立由检委会委员牵头、业务骨干参与、专家学者辅助的检委会专业研究小组，加强对疑难复杂案件、诉讼监督案件、新类型新罪名案件等重点案件的实体审查和法律政策运用分析研究，为议题进入检委会程序提供有价值的参考意见。

二、检委会运行机制与健全检察机关办案组织之间的关系。

(一)检委会制度符合检察权配置和运行规律

相对于审判权来说，检察权并不是单纯的司法权，而是集司法、行政、监督属性为一身的复合性权力。检察权具有复合性决定了不能用单一思维和模式来考量和涵盖所有检察组织形态和办案模式，单纯以司法属性不足而否定检委会制度的观点是不正确的。事实上，从组织构成、议事规则等方面看，检委会是一种兼有司法属性和行政属性的组织形态，并且，随着近年来检委会制度不断规范和完善，其司法属性正在不断增强。多年来实践证明，检委会制度有效保障了检察权的依法行使，是中国特色社会主义法治体系有效运行的重要保障。因此，检委会制度与检察权配置和运行规律具有高度契合性，并具有鲜明的实践生命力。

(二)检察官办案责任需要检委会监督制约

改革的最终目标是司法公正的实现。加强检察官办案责任必然要求办案独立性的增强，与此同时，如果相应的监督制约没有及时跟进，则并不能保障司法公正的实现。特别是在当前我国检察官专业素质和道德操守仍未达到整体性高标准的现实条件下，完善检委会运行机制以适当监督制约检察官的独立性，既坚持检察一体原则又保障检察官相对独立地对案件作出决定，才最有利于司法公正的实现。此外，考察历史沿革可知，检委会经历了从无到有、从检察长领导检委会到检察长主持检委会的制度变迁，“设立检察委员会制度，就是为了与检察长分享检察权，并试图通过集体决策对检察长的个人决策进行有效制衡”。检委会制度涉及对检察权运行的监督和制约，包括对检察官、检委会委员以及检察长在案件办理、决定中权力行使的监督和制约等问题，坚持和完善检委会制度对于确保检察权依法独立公正行使具有十分重要的意义。

三、司法责任制改革背景下，检委会运行机制的健全和完善。

(一)司法责任改革背景下检委会组织机制完善

1.检委会委员选任及考评机制的完善。根据《若干意见》第12条“检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察官组成”的规定，应以比一般检察官更加严格的标准和程序选任检委会委员，突出专业素质在委员选任及考评中的决定性因素：一是完善委员的选任标准和程序。建议及时修改《人民检察院检察委员会组织条例》第2条中关于检委会构成的规定，以法规形式固定改革成果。二是完善委员履职考评机制。完善检委会记录及相关材料的制作及存档备查机制，注意从参会次数、发言质量、学习情况、外部评价等方面进行考评，将委员履职情况纳入检察官业务绩效评价体系，评价结果作为委员晋职晋级的重要依据。

2.检委会专职委员职能定位的完善。检委会专职委员的职能应依托于检委会的职能，重在弥补检委会作为一个集体组织的司法属性不足问题，并应尽量避免与副检察长或其它业务领导存在职能上的重复。具体来说，可考虑着重在以下方面完善其职能：一是专职委员作为检察官专门办理检委会有关案件，如检察官将案件提交检委会讨论，但检委会不同意检察官的意见。在这种情况下，可考虑进行职务移转，由专职委员采用独任或组成办案团队的方式继续办理案件。二是基于检察长的授权对案件是否可以提交检委会审议进行审查。三是对检委会决定案件后续办理情况进行监督，并定期组织案件质量评查。

(二)司法责任制改革背景下检委会议题标准完善

检委会内容包括议案和议事两个方面，案件提交检委会则意味着办案组织形式和责任承担方式的重大改变，故以下着重对案件议题标准作一讨论。

1.议题范围标准的完善。完善检委会审议案件范围，关键在于合理地界定检察官与检委会的权限边界：一是考虑各类检察权运行的特点。对于审查逮捕、审查起诉类型的案件，由于具有较强的司法属性，可将其中较多的审批权限下放到承办检察官，检委会保留较少的重大、疑难、复杂事项的审批权限。对于职务犯罪侦查以及诉讼监督工作，由于兼具司法权和行政权的特点，加之工作的复杂性，检委会可保留相对较多的审批权限。二是考虑权力是否为终局性权力。对于非终局性权力，如起诉权的行使会受到法院审判权的制约可以授予检察官独立行使，而不起诉属于终结性事项，考虑到社会关注度高，宜由检察长或检委会作出决定。[4]三是考虑权力的强制性。检察机关的侦查取证行为可以分为强制性侦查与非强制性侦查两种基本类型。为保障公民的基本宪法权利，对强制侦查实行司法审查和令状主义，是刑事诉讼法正当程序的要求。应当区别侦查取证行为的性质，强制侦查应当上检委会或检察长决定;非强制性侦查则由检察官径行实施。四是考虑不同级别检察院的职权配置。由于不同级别检察院的权力配置、办案量和案件类型差别较大，对于不同级别的检察院，检察官与检委会权限划分也应有所差别。鉴于目前是以省级院为重心推进改革，建议由省级院统一制定省、市、县三级院检察官权力清单。

2.议题形式标准的完善。《若干意见》第37条中“属于检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察委员会对决定事项负责”的规定，应进一步完善检委会议题的材料构成、报告格式等形式标准，以使规定落到实处：一是结合改革要求及时修订完善《人民检察院检察委员会议题标准(试行)》，进一步细化规定各类案件提交检委会审议的形式要求。二是结合改革要求及时调整统一业务应用系统检委会业务模块，用技术手段强化提交检委会相关文书材料质量，使不符合形式标准的文书材料不能通过系统流转。三是建立驳回提交规则。在审议案件过程中，如果多数委员认为案件存在“事实不清、证据不足”的问题，可以驳回提交检委会，责令检察官补充事实和证据后再提交。

(三)司法责任制改革背景下检委会工作规则完善

1.上会议题审批程序的完善。《若干意见》第4条规定：“实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式”;第13条规定：“检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求，依程序报检察长决定”。结合上述规定，笔者认为应从以下两个方面完善上会议题审批程序：一是结合办案组织形式明确提交请求权主体。具体来说，如果案件是由独任制检察官办理的，则承办检察官有权申请将案件提交检委会讨论;如果案件是由检察官办案组办理的，则该办案组的主任检察官有权将案件提交检委会讨论。二是明确提交决定权的主体。司法责任制改革背景下，检察长仍是具有提交决定权的唯一主体，但检察长可以委托他人(副检察长或者专职委员)行使提交决定权。

2.检委会决定执行模式的完善。司法责任制改革的关键在于找到检察官相对独立与检察一体化之间的最佳平衡点，就目前检察机关行政化过重而司法性不足的情况而言，则是适当强化检察官的独立性，尊重检察官的职业品格。建议改革过去检委会决定强令检察官执行的单一模式，根据案件类型差异构建检委会决定强令检察官执行、说服检察官执行以及尊重检察官意志进行职务移转后由其它检察官继续办理并执行等三种执行模式。至于职务移转的适用范围、决定主体、接受主体、移转程序等问题，可作进一步研究。

四、司法责任体制改革背景下检委会决策责任的认定和承担。

检察官办案责任制改革的一个重要方面就是责任的承担,奉行的基本原则就是“谁决定、谁承担”,但这一原则只是针对授权范围内检察官有权独立决定的案件而言。而对于检察长、检委会作出指令的案件,是一概由检察长或者检委会委员承担吗?笔者认为,不可一概而论,而应当区分情形:对于检察长、检委会决定改变的案件,则由检察长或者检委会对岸决定负责,对于其部分改变的案件,由检察长或者检委会对改变的部分负责,检察官继续对未改变的部分负责。而对于如何追究检委会委员的个人责任,笔者认为,应当通过完善责任的认定、划分及追究的程序来实现。同时,为了保证委员们充分发表个人对案件的处理意见,应当区分委员的主观心理状态从而决定是否追究其责任。对于故意违反法律或者因个人的重大过失作出错误决策的,应当追究其过错责任;而对于已经尽到谨慎审查义务而因个人知识欠缺、能力不足而作出错误决策的,不应当追究委员的个人责任,但可以将该次决策作为其任期考核的重要内容,反向督促委员加强个人自身知识储备与能力的提升。